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[커버 스토리]
디지털 공룡들 향한 ‘반(反)독점법의 칼날’

Intro

구글, 페이스북, 아마존, 애플 등 글로벌 IT 공룡들의 반독점 논란이 갈수록 커지고 있다. EU가 지난 3년간 반독점법 위반 등을 이유로 세 차례에 걸쳐 구글에 천문학적인 벌금을 부과한데 이어 최근 미국 경쟁 당국까지 반독점 조사에 나서면서 급기야 구글, 페이스북, 아마존의 분리 해체설까지 나오는 형국이다.

미 경쟁 당국의 칼끝이 구체적으로 겨누고 있는 지점은 어디일지, 낡은 경쟁법으로 디지털 경제의 새로운 반경쟁 유형들을 제어할 수 있을지 많은 의문과 궁금증을 낳고 있다.

미국보다 앞서 구글의 반독점 관행을 조사하고 벌금까지 부과한 EU의 반독점 논리와 과거 미국 내 반독점 결정 등을 토대로 향후 미국 경쟁 당국의 행보를 조심스레 예측해 본다.

난 6월 11일 이스라엘 텔아비브에서 열린 반독점 뉴프론티어 컨퍼런스. 전 세계 반독점법 전문가들이 모인 이날 행사에서 최대 화제는 단연 구글, 아마존, 페이스북, 애플 등 거대 IT 공룡들을 상대로 한 미국 정부의 반독점 조사 착수 소식이었다.

6월 초 미국 법무부와 연방거래위원회(FTC)가 협의 끝에 관할을 나눠 법무부가 구글과 애플을, FTC가 페이스북과 아마존의 반독점 조사를 나눠 맡기로 했다는 사실 정도만 언론을 통해 알려진 터라 이날 연사로 나선 법무무 마칸 델라함 반독점 국장의 입에 더욱 관심이 쏠렸다. 델라함 국장은 미 법무부의 반독점 조사를 총괄하는 수장이다.  

〃거대 IT 기업 독점, 프라이버시·데이터보호·표현의 자유에도 영향〃

델라함 국장의 이날 발언은 대략 세 가지로 요약된다.

첫째, 거대 IT 기업들의 반경쟁 행위를 제어하기 위해 현재의 반독점법을 개정할 필요는 없으며 현재의 반독점법은 디지털 경제에도 충분히 유연하게 적용될 수 있다.

둘째, 구글 등 인터넷 기업들이 무료 또는 아주 싼 가격에 서비스를 제공한다는 사실 하나만으론 반독점 논란에서 벗어날 수 없으며, 초기 단계의 경쟁사들을 불법적으로 인수해 초래됐을 혁신의 저해 또한 고려해야 한다.

셋째, 경쟁의 저해는 인터넷 서비스의 중요한 품질 요소인 프라이버시와 데이터 보호, 개방성과 자유로운 의사표현 등의 가치에 부정적인 영향을 미친다. 

델라함 국장은 이어 스탠다드 오일(1911), AT&T(1974~1984), 마이크로소프트(1990~2001)에 대한 역대 미 정부의 반독점 조사 사건들을 잇달아 예로 들며 디지털 경제에서 벌어지는 현재의 반독점 논란들과 과거 반독점 사건 간의 유사점을 설명했다.

일례로, 현재 디지털 양면(Two-Sided) 플랫폼들이 누리고 있는 네트워크 효과도 AT&T와 마이크로소프트가 시장 독점을 강화하기 위해 활용했던 네트워크 효과와 큰 차이가 없다는 해석이다. 델라함 국장의 발언은 법무부 웹사이트에 연설문 형태로 공개됐지만 이날 발언 내용만으로 향후 미국의 반점독 조사가 정확히 어떤 유형의 반경쟁 행위에 초점이 맞춰질지 예측하기는 여전히 불분명하다.

다만, 이들 기업이 초래한 ‘시장 내 경쟁의 저해가 프라이버시와 데이터, 의사표현 자유에 영향을 미친다’는 델라함 국장의 시각은 도널드 트럼프 정부가 구글, 아마존에 가진 우려와 불안감을 간접적으로 드러낸 대목이다.

경제력 집중 관점에서 거대 플랫폼들이 자신들이 보유한 빅데이터를 이용해 반경쟁적인 방식으로 다른 사업 분야로 확장해 가는 형태도 문제지만 정치적 관점에서 보면 거대 플랫폼들이 검색, 뉴스, 정보 등을 매개로 이미 거대한 데이터 권력을 구축하고 이른바 ‘테코폴리(Techopoly)’를 형성하고 있기 때문에 이들의 정치적 힘을 규제해야 한다는 불안감까지 뒤범벅돼 버린 상황이다.

이런 이유로 미국 내에서도 반독점법을 경쟁 보호를 벗어나 데이터 독점이나 정치적 힘을 규제하는 데 확대 적용해서는 안 된다는 주장과 이미 여론과 가격외 다양한 시장 요소들에 영향을 미치는 거대 플랫폼의 힘을 제어해야 한다는 주장이 맞서고 있다.

‘낡은 반독점법 논리로 IT 공룡 제어 힘들어' ··· 새로운 접근법 모색 치열

반독점 조사의 전체 과정을 고려하면 구글, 아마존, 페이스북, 아마존, 애플을 겨냥한 미국의 반독점 조사는 이제 막 첫 걸음을 뗀 셈이다. 현재로선 향후 조사 방향을 섣불리 점치기 어려운 상황이다 보니 과거 미국 경쟁 당국과 법원의 반독점 관련 주요 결정과 판결, 최근 구글 등을 상대로 조사를 벌였던 EU 경쟁 당국의 반독점 논리들이 심도 깊게 재조명되고 있다.

심지어 EU가 구글을 상대로 반독점 조사를 벌일 때 항의했던 미국 내에서 EU가 디지털 기업들을 상대로 적용했던 반독점 법리를 법 집행과 개정 과정에 반영해야 한다는 의견까지 나오고 있다. 

우선 구글의 경우, 구글 안드로이드 운영체제와 검색 서비스에 대한 EU 집행위원회의 반독점 조사와 벌금 부과 결정 등을 통해 반경쟁적 사업 관행들이 꽤 알려진 편이다.

EU 경쟁 당국의 ‘비공개주의’ 탓에 자세한 법리나 논거들까지 공개되진 않았지만 ‘유럽 시장 내 검색 시장에서 가지는 독점적 지위를 강화할 목적으로 안드로이드 운영 체제의 시장 지배력을 불법적으로 남용해 소비자의 이익을 해하고 경쟁을 저해했다’는 게 EU 당국의 주요 논리다.

예를 들어, 모바일 OS 분야와 앱 스토어에서 가진 시장 지배력을 디바이스 제조사들에 구글 앱 선탑재를 강요하는 식으로 부당하게 검색 시장 등으로 전이시켰고, 검색 시장에서 구축한 시장 지배력을 남용해 쇼핑, 동영상 등 자사 사이트가 경쟁사보다 먼저 검색되도록 했다는 의혹 등이다. 여기에 델라함 국장이 제기했듯이 경쟁자들이 싹을 틔우기 전에 조기에 인수하는 전략도 반경쟁 행위에 포함될 수 있다.

최근 유럽은 구속력은 낮지만 현실적인 대응 방안으로 플랫폼 내부에 서비스별로 칸막이를 치는 식의 내부 분할 방안들을 내놓고 있다.

유럽의회 경제통화위원회는 2018년 4월 구글의 일반 검색과 전문 검색의 완전한 구조적 분할을 지지하는 내용의 보고서를 채택했다. 독일 연방카르텔청은 지난 2월 페이스북이 이용자의 명시적인 동의 없이 인스타그램이나 왓츠앱 등 계열사 서비스를 통해 데이터를 수집하지 못하도록 규제하겠다고 밝혔다. 실효성 논란이 있긴 했지만 이 조치에는 개인정보 보호 명목 외에도 거대 플랫폼이 시장지배적 지위를 남용해 데이터를 독점하는, 일종의 새로운 유형의 독점 행태를 막겠다는 의도 또한 깔려 있다.  

아마존의 경우, 수익이 0(Zero)에 수렴할 정도로 이윤을 희생시켜 성장을 해온 전략 덕분에 소비자들은 낮은 가격의 혜택을 고스란히 누릴 수 있었다. 반면 경쟁사들은 더욱 극한 상황에 몰릴 수밖에 없다. 소비자에게 혜택이 돌아가는 낮은 가격 탓에 소비자 후생을 중요시하는 기존의 반독점법으로는 아마존을 제어하기 힘들다는 의견도 많았다.

하지만 최근에는 아마존과 같은 플랫폼 기반 비즈니스 구조가 초래하는 반경쟁 효과를 고려해 아마존을 규제해야 한다는 새로운 접근법도 나오기 시작했다. 대표적으로, 2017년 당시 예일대에서 법학 박사 과정 중이던 법학자 리나 칸(Lina Khan)은 ‘아마존의 반독점 역설(Amazon’s Antitrust Paradox)’ 논문을 통해 아마존의 사업 전략과 시장 지배력이 기존 반독점법의 소비자 후생 프레임워크가 간과했던 반경쟁 결과를 초래한다고 진단했다.

따라서 기업 구조(company’s structure) 자체가 반경쟁적인 이해 충돌을 야기하는지, 온라인 플랫폼 경제가 약탈적 가격 책정을 부추기고 자본 시장(투자자)도 이를 허락하고 있는지, 플랫폼 역할을 하며 획득한 다양한 사업 정보 등을 자사의 다른 사업 분야에 활용할 가능성이 있는지 등에 주목해야 한다고 주장했다.

EU는 구글에 이어 2018년 9월 아마존에 대해서도 반독점 위반 조사의 초기 단계인 예비조사를 시작했다. EU의 반독점 조사를 이끌고 있는 마르그레테 베스타게르(Margrethe Vestager) EU 경쟁담당 집행위원에 따르면, 조사 초점은 주로 아마존이 거래를 통해 확보한 소비자 데이터를 동일한 상품을 파는 소규모 상인들의 판매를 어렵게 만드는 부당한 용도로 사용됐는지 등에 맞춰진 것으로 알려졌다.

美 경쟁법, ‘소비자 후생' 우선에서 ‘시장 경쟁성'으로 전환 움직임

1990년대 마이크로소프트에 대한 미 정부의 반독점 조사의 가장 큰 수혜자로 꼽혔던 구글이 이제 미국에서도 반독점 행위 당사자로 지목되는 상황이 됐지만 사실 구글 입장에선 2013년 FTC 조사와 최근 EU의 반독점 조사 등을 거치며 오랫동안 이런 상황을 예측하고 준비해왔을 것으로 보인다. 하지만 미국 경쟁 당국의 기조가 ‘소비자 후생’ 우선에서 ‘시장 경쟁성’에 무게를 두는 쪽으로 옮겨가는 상황만큼은 절대 달갑지 않을 것으로 보인다.

2013년 FTC가 구글 반독점 위반 조사 사건에서 무혐의 결정을 내리게 된 주요 근거도 미국 반독점법이 전통적으로 ‘소비자 후생’을 중시해왔기 때문으로 해석된다.

월스트리트저널이 2015년 3월 FTC의 내부 보고서를 인용해 보도한 내용에 따르면 2013년 FTC 위원들은 구글의 반독점 법 위반 사실을 확인하고도 무혐의 결론을 내린 것으로 알려졌다. FTC 실무진들이 구글의 검색 처리 방식이 실제로 소비자, 온라인 검색의 혁신, 광고 시장에 피해를 초래했다고 확인했지만 위원들이 증거 부족 등을 이유로 무혐의 결론을 내렸다고 알려졌다.

위원회와 FTC 내부 직원들의 극명한 시각 차이는 지난 40년간 미국 법원이 반독점 사건을 다루면서 격렬하게 논쟁을 벌여온 질문, 즉 ‘반독점법은 소비자를 보호해야 하는가 아니면 경쟁을 촉진해야 하는가?’라는 질문에서 비롯된 측면이 크다.

양립하기가 결코 쉽지 않은 두 가치 사이에서 미국 법원은 경쟁 당국이 소비자 피해를 입증해야 반독점 사건에서 이길 수 있다는 입장을 지속적으로 강조해 왔고, 이런 기조는 2013년 FTC의 구글 반독점 무혐의 결정에도 반영된 것으로 보인다. 미국의 현 반독점법은 독점 행위가 기업간 경쟁을 해쳐 종국적으로 소비자 가격이 급등하거나 선택지가 현저하게 줄어들 경우에만 규제를 가해왔다. 

FTC가 2013년 구글의 반독점 행태에 면죄부 결정을 내렸지만 최근 몇 년간 미 의회와 몇몇 주 정부는 거대하게 성장한 IT 기업들의 반경쟁적 행태에 지속적으로 의문을 제기해왔다. 특히 소비자 효용에 치우친 경쟁법 경향에 대한 비판도 쏟아져 나오고 있다. 나아가 미국 경쟁 당국은 경쟁사로 성장할 가능성이 있는 스타트업들을 구글이나 페이스북이 인수하는 관행이 초기 단계부터 경쟁의 싹을 잘라버리는 결과를 낳을 수 있다고 의심하기 시작했다.

미 하원 사법위원회는 미국 전체 기술 기업들의 시장 지배력을 별도로 조사할 계획이고, 2020년 대선 후보인 엘리자베스 워렌은 새로운 반독점 규제안을 내놓고 플랫폼 기업 규제 강화를 주장하고 있다.

유럽이 먼저 시행한 인터넷 분야 규제들이 미국에서 법제화될 가능성도 일부 점쳐진다. 월마트, 타깃 등 유통 업계를 대표하는 미국 소매산업지도자협회(RILA)가 최근 IT 공룡들에 대한 정부의 반독점 조사에 적극 협력하겠다고 밝힌 뒤 내세운 논리 아마존과 구글 등이 데이터를 이용해 소비자들의 가격 이해에 영향을 미칠 수 있는 ‘정보 인프라(information infrastructure)’를 통해 온라인 상품 검색을 통제하거나 가격 및 상품 정보가 소비자들에게 도달하는 방식이나 과정에 크게 영향을 미칠 수 있다는 주장이다.

“반독점 깨는 건 낡은 법 아닌 더욱 더 혁신적인 기업들”

반대로, 구글의 유일한 잘못은 이용자들을 만족시킨 것 뿐이며, 구글이 이용자들을 실망시킨다면 언제든 야후나 AOL, 마이스페이스처럼 자본주의 작동 원리에 따라 시장에서 퇴출당할 것이라는 반론들도 존재한다.

미국에서는 1906년 스탠다드오일 분할 명령 이후 ‘반독점법이 어떻게 집행되어야 하는가’에 관한 광범위한 컨센서스가 존재했다. 하지만 구글과 같은 거대 IT 기업들이 출현하면서 전통적인 반독점법 기준들에 대해 의문을 제기하는 이들이 늘어났다.

구글이나 페이스북과 같은 양면 또는 다면 플랫폼 비즈니스는 규모가 커질수록 이용자들에게 더 많은 혜택을 준다는 네트워크 효과를 경쟁법 관점에서 새롭게 긍정적으로 해석해야 하고, 빠르게 변하는 인터넷 비즈니스를 반독점법이 따라가기 힘들다는 의견도 제시된다.

미 경쟁 당국이 마이크로소프트의 팔을 비틀어 결국 사업을 쪼개는 합의문에 서명하도록 만드는 데 성공했지만 행정부가 시간과 돈을 낭비한 사건에 불과했고, 결국 마이크로소프트의 독점을 무너뜨린 건 당시 스타트업에 불과했던 구글 등의 혁신 기업들이라고 보는 시각도 있다. 즉, 반독점법이 개입하지 않아도 더 혁신적이고 스마트한 기업이 등장해 기존의 독점 구도를 깨뜨릴 수 있다는 입장이다. 

반독점 사건은 이론보다는 실행에 관한 문제라는 시각도 있다. 또 현실적으로 거대 플랫폼들에 사업을 의존하고 있는 중소 IT 기업 파트너사들이 거대 플랫폼들을 거스르는 증언을 할 수 있을지 의문이란 시각도 있다. 물론 리뷰 웹사이트 옐프(Yelp)처럼 구글의 독점 문제를 오랫동안 끈질기게 주장해온 기업들도 있고 월마트 등 대형유통업체들과 오라클 등이 최근 반독점 조사 협력 의사를 밝히고 나서긴 했지만 거대 플랫폼에 의존하고 있는 기업들의 경우 비밀이 보장된 증언조차 꺼릴 가능성도 있다.

실제로 1997년 후반 마이크로소프트 반독점 사건 조사 때 대부분의 기업들은 마이크로소프트의 화를 돋울까 두려워 조사에 협조하는 것을 꺼렸고, 일부는 보안을 이유로 호텔 스위트룸에서 조사를 진행할 것을 요구하기도 했다. 게다가 당시만 해도 인터넷 개화기여서 경쟁당국과 법원 관계자 모두 인터넷과 관련된 개념들을 새롭게 배워야 했는데 경쟁사였던 넷스케이프가 대부분의 기술적 설명을 제공하는 역할을 맡았다.

미국, EU의 주요 반독점 사건 일지

진화하는 반독점 규제와 미래 디지털 산업 구도 변화

미 경쟁 당국이 이제 막 반독점 조사의 운을 뗐지만, 전문가들은 벌써 반독점 조사가 가져올 결과나 미래 변화를 예측하느라 분주하다. 향후 진행될 반독점 조사가 현재 거대 IT 기업들이 구축해놓은 산업 지형을 미래에 어떻게 바꿔놓을지, 일명 Post-FAANG의 구도를 미 정부가 어떻게 그려갈지 등이 흥미로운 관전 포인트다.

1990년대 마이크로스포트 반독점 사건에서 반(反)마이크소프트 진영에서 소송을 이끌었던 개리 레벡(Gary Reback) 변호사는 과거 정부의 IBM 반독점 관련 조사가 IBM의 하드웨어와 소프트웨어 사업 분리를 이끌어 낸 덕분에 마이크로소프트, 오라클, SAP와 같은 기업이 탄생할 수 있었고, 이어 마이크로소프트에 대한 정부의 반독점 조사 덕분에 구글과 애플 등 지금의 슈퍼 스타가 탄생할 수 있었다고 말한다.

이번 반독점 사건도 과거 반독점 사건들처럼 시장에 새로운 기회와 혁신을 창출할 수 있으리란 믿음이 깔려 있다. 반면 또 다른 한편에선 이들 기업이 분할될 경우 분할된 개별 회사들의 가치가 더욱 상승하고, 모 기업과 우호적인 관계를 유지해 가며 시장의 경쟁성을 오히려 저해하는 결과가 초래될 수 있다고 우려한다. 이 시각에서 보자면 이미 적절할 때를 놓쳤고, 구글, 페이스북, 아마존 등의 사업을 분할하더라도 2000년대 마이크로소프트 사건 때처럼 신흥 강자들의 등장과 시장 경쟁성 회복이라는 의도된 결과를 장담하기 힘들 수 있다는 전망도 가능하다.

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근 벌어지고 있는 거대 IT 공룡들을 둘러싼 반독점 논란은 전통적인 경쟁법이 다뤄온 영역들을 벗어난 측면들이 분명 존재한다.

전통적으로 미국보다 까다롭게 경쟁법을 적용해온 EU가 글로벌 IT 기업들을 상대로 끼워팔기를 통한 시장지배력 전이, 시장 지배력 남용 등 전통적인 경쟁법 원칙들을 좀더 유연하고 폭넓게 적용해 왔다면 현재 미국에서 쏟아져 나오는 반독점 논란들은 데이터 독점, 프라이버시 논란 등이 가세하면서 오히려 그 폭이 더욱 넓어진 느낌이다.

단순히 미국과 EU의 경쟁법 차이 담론을 넘어서 디지털 시대의 새로운 반독점 행위를 제어하기 위해 낡은 경쟁법을 새롭게 고칠 것인지, 아니면 더욱 창의적이고 현실적인 접근법을 모색할 것인지, 미국과 EU의 경쟁 당국이 향후 어떤 해법을 내놓을지 지켜보는 것도 매우 흥미로울 것 같다. 

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